重庆市巫山县两坪镇仙桥村，前不久的降雨让村民向兴银高兴不已。 　　郑宇摄（人民图片）

　　“这次西南旱灾，很多农户没有投保，人们说这是‘农民之不幸’；但换个角度看，保险公司也‘躲过一劫’。这话似乎不近人情，可事实上无论当地哪家保险公司承保，结果都会是‘赔不起’。”

　　“近几年，从中央到地方都对发展农业保险倾注了极大热情。全国31个省、区、市开展了农业保险试点，其中中央财政支持的省份有17个，很多农民都从农业保险补偿中切实受益。”首都经贸大学农村保险与社会保障研究中心主任庹国柱教授接受记者采访时说。

　　然而，2008年南方冰冻灾害，保险补偿仅占灾害补偿总额的4%，较之国外50%左右的补偿水平相去甚远。去年的东北大旱、今年的西南干旱，保险补偿同样杯水车薪。中国的农业保险发展水平仍然在低水平上徘徊。

　　“农险快速发展的最大阻碍就是法律缺位。”庹教授回忆，1997年国内就启动农险立法调研工作，13年来这项工作仍然进展缓慢。

　　风险大、成本高，农险发展必须立法

　　记者：如何看待立法对于发展农业保险的重要性？

　　庹国柱：农业保险与普通商业保险不同，由于风险大、成本高，价格比其他财产保险高很多，而投保主体——农民又收入较低。国内外的实践都证明，在没有政府大幅度补贴的条件下，纯商业性农业保险难以发展。因为这一特殊性，农险发展必须通过立法来明确一系列重要问题：比如政府补贴问题，到底是中央补还是地方补？补多少？补贴哪些作物和畜禽？选择哪种补贴方式？补贴效果谁来监督？再比如巨灾风险分散问题，农业保险经营风险巨大，经常会遇到巨灾损失，如果没有一整套风险转移机制，例如安排再保险、巨灾风险基金、巨灾债券等，保险机构不敢也不愿意承保旱灾、台风、冰冻等发生范围很广的灾害。

　　还有经营模式问题、宏观协调问题，等等。

　　这些问题，欧美等国家都是通过立法来解决的。比如美国的《农作物保险法》规定了农业部风险管理局负责调查风险、厘定保险费率，明确补贴额度，并评估政府补贴的效果，对保险效果开展监督。法律同时规定，联邦农作物保险公司和其他私营再保险公司可以提供农业保险再保险。明确了在发生巨灾损失保险准备金和再保险摊赔都“赔不够”的情况下，联邦农作物保险公司可发债券融资。

　　在农业保险法律框架下，政府、农户、保险机构各司其职，特别是政府，不越界也不缺位，才能发挥农险的作用。

　　我国农险成绩可嘉，但依然隐患重重

　　记者：在农业保险立法空白的情况下，我国的政策性农险工作也取得了不错的成绩，1/4耕地已经有了保单。对此您怎么评价？

　　庹国柱：成绩可嘉，但依然隐患重重。这次西南旱灾，很多农户没有投保，人们说这是“农民之不幸”；但换个角度看，保险公司也“躲过一劫”——这话似乎不近人情，可事实上无论当地哪家保险公司承保，结果都会是“赔不起”。2007年某省大旱，由于没有再保险安排，保险公司收保费6.8亿元却要支付赔款15亿元，省财政支持1亿元“大灾基金”后就再也拿不出钱了，致使很多投保农户无法得到足额赔偿。目前一些省也从农业保险保费中按比例提取大灾准备金，但基本上都难以支付大面积的巨灾风险。近年来干旱、洪水、台风频发，经营农险业务的机构大都“提心吊胆”——摊子越大，风险越高。

　　农险组织模式没有通过法律明确的现实，导致很多保险机构在发展农险业务时“阻碍重重”。比如，按规定巨灾基金可在税前提取，但有15年历史的中国渔业互保协会，虽然也为渔民提供养殖、人身保险，却因不是商业保险机构，而得不到政府的保费补贴。互助性质的一家农业相互保险公司，不得不为自身积累的巨灾准备基金缴纳不是所得的所得税。还有一些地方政府自己直接经营农业保险，此举是否合法，无从评判。

　　农业保险的经营离不开政府的配合与支持。除了保费补贴，宣传、核保、灾害勘查、定损、理赔等都指望基层的政府工作人员协助。按现行有关法律，给这些人发放劳务补贴，就属于“行贿”等违法行为。可如果没有奖励机制，有些工作难以为继。

　　“多头管理”也令人心忧——目前，财政部门负责保费补贴资金的分配和使用，保监会监管商业保险公司的业务活动，农业部门协助保险机构展业、定损和理赔。多头监管不仅浪费监管资源，也徒增不少协调成本，还会留下许多监管真空，比如目前有些合作组织做农业保险就不知道该由谁来管，因为这些组织是“社团”；再比如在分头监管体制下因为有漏洞可钻，就会出现有的地方政府套取上级财政的保费补贴资金等问题。

　　加快农险立法进程，要摒弃行业部门之争

　　记者：13年前就启动立法调研，为什么时至今日还没有法律出台？监管部门已就《农业保险条例》召开过多次立法研讨会，进展情况如何？

　　庹国柱：1997年，人民银行和财政部分别拿出过试验和发展农业保险的方案。主管保险的人民银行曾拿出了一个由政府支持保险公司举办农业保险的方案，但财政部希望由中央财政出资自己成立政策性农业保险公司，因两方案的意见相去甚远，不好协调，均被搁置。

　　2007年，国务院要求保监会组织立法调研。2008年，经过多方考察、调研和征求专家意见，保监会与农业部、财政部相关司局一起，共同起草了《政策性农业保险条例草案》，18易其稿之后提交国务院法制办，法制办向人民银行、农业部、发改委等相关部委征求意见。财政部认为立法条件不成熟，予以否定。同时，财政部也在此前提出了一个由中央财政出资成立农业再保险公司的方案，希望由农业再保险公司把全国的农业保险政策和运作统起来。因为仍存在分歧，相关立法工作就被搁置起来。

　　粮食安全事关国计民生，加快农业保险立法进程，必须摒弃行业、部门之争，增加协调配合，以“超常规”力度推进。对一些存有争议的具体问题的规定，可经过实践检验后，增补到法律草案中。当务之急，是尽快出台农险的“大法”，不能因小“废”大，将立法进程拖延下去。

[责任编辑：人民日报]

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